flag Судова влада України

Єдиний Контакт-центр судової влади України 0-800-501-492

Бринцев О.В., Без права на безоплатно. Недосконалість права, або Право на безоплатне користування землею?// Юридична практика. Судовий випуск. №5/2010

15 січня 2014, 16:07
Без права на безоплатно.
Недосконалість права, або Право на безоплатне користування землею?
 
ББК Х625.1
 
В нашей стране все, имеющие какое-либо отношение к законам – их применению или исполнению, часто и во всеуслышание сетуют на их несовершенство. Будь то судья, который обязан определять законность решений и действий физических, а также юридических лиц, или тот же парламентарий – хотя он сам и создает эти законы. Что говорить о рядовых гражданах страны, подпадающих под действие «несовершенного законодательства». Согласитесь, несколько странной выглядит ситуация: все без исключения в этом государстве (и оно само) страдают от его несовершенных законов, но находить выход из данной ситуации почему-то не спешат – хотя бы пытаться с наибольшей эффективностью применять в судебной практике то, что уже наработано и может давать положительный результат.
Этой темы мы коснулись в беседе с судьей хозяйственного суда Харьковской области, кандидатом юридических наук, доцентом кафедры хозяйственного права Национальной юридической академии имени Ярослава Мудрого Алексеем Брынцевым, говоря о применении положений законодательных актов в земельных правоотношениях.
 
-           Алексей Васильевич, в самом начале разговора объясните, пожалуйста, какие действия физических или юридических лиц квалифицируются как самовольный захват земельного участка?
-           Споры, связанные с вопросами безосновательного владения и пользования землей сегодня занимают достаточно большой удельный вес в судебной практике. Особых сложностей не возникает не возникает в тех случаях, когда можно четко квалифицировать: занятие данного земельного участка является самовольным. Определение этого понятия (самовольное занятие земельного участка) закреплено в статье 1 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель». Определение довольно громоздкое и потому сложное для применения. Но суть его, говоря простыми словами, сводится к следующему: самовольным признается такое занятие участка при котором у лица его занявшего нет абсолютно никаких документов на участок и, соответственно, никаких прав.
 
-           Значит всегда можно четко определить, самовольно занят участок или нет?
-           Всегда. Но иногда это сделать проще, иногда сложнее. Понимаете, встречаются такие случаи, когда лицо в силу тех или иных обстоятельств, без наличия предусмотренных законодательством документов, все-таки небезосновательно занимает земельный участок и пользуется им. При этом такое лицо ссылается на имеющиеся у него иные документы, которые сегодня законом не предусмотрены, но, тем не менее, дают лицу право пользоваться земельным участком.
 
-           Не совсем ясно: документы, не предусмотренные законами, дают право пользоваться землей?
-           А вот тут возникает вопрос: дают это право или не дают? И что это за такие случаи? Сразу скажу, этих случаев много, но условно из них можно выделить три основные категории.
Первая – это когда право на земельный участок возникло у лица до вступления в силу нового Земельного кодекса Украины, принятого в 2001г., а теперь, согласно его положениям, это лицо не может иметь такого права. Речь прежде всего идет о праве постоянного пользования, субъектами которого, согласно Земельного кодекса 1990г., могли быть в том числе и частные лица. Теперь же граждане и частные юридические лица могут иметь землю либо на праве собственности, либо на праве аренды, но не на праве постоянного пользования. И, несмотря на это, сегодня упрекнуть в неправомерном пользовании землей такое лицо, получившее когда то землю на праве постоянного пользования, но не имеющее сегодня ни договора аренды на нее, ни государственного акта о праве собственности на землю, нельзя. Лицом соблюдены те требования, которые существовали ранее – на момент фактического возникновения права на землю.
 
-           Но это лицо, наверное, должно переоформить свое право на основании нового законодательства?
-           Да, пунктом 6 переходных положений Земельного кодекса Украины 2001г. Было предусмотрено обязательное, в срок до 01 января 2008 года, переоформление права постоянного пользования земельными участками на право собственности либо право аренды. Однако этот пункт переходных положений был признан неконституционным решением Конституционного Суда Украины от 22.09.2005г., и, таким образом, сегодня не действует.
То есть, возникает ситуация, при которой лицо, пользуется земельным участком формально незаконно, т.е. самовольно, поскольку  не имеет предусмотренных действующим законодательством документов на эту землю. Вместе с тем оно располагает документами, ранее предоставлявшими ему такое право.
 
-           Получается, что в данной законодательной ситуации и суд оказался в подвешенном состоянии?
-           Дело в том, что случаев, когда конкретные лица получили права на землю по старому законодательству, а на сегодня их еще не переоформили, – в действительности очень много. По некоторым данным, около 70% экономики Украины находятся в таком положении, т.е. 70% предприятий страны фактически работают на самовольно захваченных участках.
У нас в Харькове также неединичны случаи, когда предприятия, построенные более сотни лет назад и сейчас успешно работающие, расположены на земельных участках площадью в несколько гектаров, аренда которых юридически не оформлена. Естественно это вызывает вопросы у различных контролирующих и правоохранительных органов. Ведь формально отсутствие договора аренды свидетельствует о самовольном занятии земельного участка. Это, в свою очередь, по мнению таких органов, говорит о нарушении прав государства или территориальной громады и о необходимости их защиты в судебном порядке.
 
-           То есть, это одна категория случаев, когда право пользования землей юридически не оформлено, хотя реально оно существует.
-           Вторая категория – это когда лицо получило право пользования землей одновременно с приобретением право собственности на недвижимое имущество, расположенное на ней.
Например, приобретается магазин, кафе, цех и т.п. которые расположены на участке, право пользования (аренды) которым было оформлено еще предыдущим владельцем. Однако права арендатора земли по этому договору на нового владельца недвижимости автоматически не переходят. Необходимо заключение нового договора аренды. Для этого нужно пройти практически полностью всю процедуру оформления документов на право аренды земли, на которой находится приобретенное им имущество..
При этом всем известно, что это делается это не за один день, не за месяц и даже не за один год. Вместе с тем положения части 3 статьи 125 Земельного кодекс Украины 2001 года в редакции от 15.01.2009г. однозначно запрещали пользование участком до тех пор, пока не будут оформлены документы, удостоверяющие право на земельный участок и не будут установлены его границы в натуре. То есть лицо, которое приобрело какой-либо объект, должно, было в первую очередь, прекратить его использование, т.е. по сути прекратить в этой части заниматься предпринимательской деятельностью, платить налоги, заработную плату и т.п., и дождаться того момента, когда ему будет вручен документ на право аренды земли. Очевидно абсурдная ситуация. Теперь эта норма, содержавшая прямой запрет, отменена. Однако, остались иные нормы Земельного кодекса 2001г., Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель», которые по мнению многих в результате их системного толкования приводят к тому же выводу – о запрете на использование приобретенной недвижимости до оформления договора аренды земли.
 
-           Вы говорили о трех основных категориях случаев?..
-           Третья категория – случаи когда лицо, соблюдая все требования, составляет необходимые документы для заключения договора аренды земли и отправляет их в местный орган власти. Местный совет на сессии принимает решение разрешить лицу разработку проекта отвода земельного участка. Лицо его готовит, согласовывает со всеми службами (процесс этот длительный) и получает решение следующей сессии на предоставление ему земельного участка в аренду. После этого договор аренды может быть заключен. Но между получением разрешения на заключение договора аренды земли и собственно самим заключением договора также в силу различных обстоятельств иногда могут пройти годы. И так получается, что, снова же, лицо пользуется земельным участком без документов, предусмотренных Земельным кодексом.
 
-           Тот же самовольный захват?
-           Именно в этом случае, при наличии решения о предоставлении земли в пользование, нет. Поскольку с точки зрения Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» наличие решения о предоставлении земельного участка, даже без наличия договора аренды земли или государственного акта, уже исключает состав нарушения (самовольного занятия земельного участка).
Однако, до вынесения такого решения местным органом власти – да. Невзирая на то, что ранее было принято решение о разрешении на разработку проекта отвода земельного участка, получены все или большая часть согласований. Не взирая также на то, что такой согласованный проект уже предоставлен заинтересованным лицом на рассмотрение местного совета. Невзирая на то, что проект несколько месяцев, а то и лет не рассмотрен – не утвержден и не отклонен по независящим от потенциального арендатора причинам, а вследствие внутренних бюрократический проволочек в самом органе власти. То есть в этом случае лицо прав на землю еще не имеет, хотя все от него зависящее для их получения уже совершило. Если при этом такое лицо фактически уже заняло земельный участок, то считается что оно заняло его неправомерно, самовольно.
 
-           Как на подобные нарушения реагируют уполномоченные органы?
-           Интересно то, что реагируют они по-разному. Иногда прокуратура, органы государственной власти или органы местного самоуправления выступают с исками об освобождении земельного участка; иногда с исками о взыскании убытков причиненных в связи с использованием самовольно занятого земельного участка; иногда с исками, в которых содержится требование заключить договор аренды: считают, что лицо имеет право на заключение договора, но почему-то уклоняется от этого.
На самом деле все перечисленные способы защиты прав физических или юридических лиц, предоставляющих землю в пользование, в аренду, не состоятельны.
 
-           В чем состоит несостоятельность?
-           Начнем с иска о принуждении заключить договор аренды.
Проблема состоит в том, что заключение договора аренды – процесс достаточно длительный и сильно формализованный. При этом его результат зависит не только от непосредственных участников процесса, например, от арендодателя и арендатора, но еще и от третьих лиц, которые дают свои разрешения и согласования относительно отвода земельного участка, его конфигурации, целевого назначения и т.п. Таких согласований может быть очень и очень много, зависимости от особенностей конкретного участка.  Таким образом понудить арендатора заключить договор аренды фактически невозможно. По сути это требование заявляется не по адресу. Потенциальный арендатор возможно и так выполнил все, что от него зависело, – подготовил необходимые документы, оплатил услуги, сделал необходимые заявки и т.п. Но службы, которые «согласовывают вопросы», не реагируют, затягивают процесс, не дают ни положительного, ни отрицательного ответа.
 
-           Понятно, в данной ситуации от частного лица мало что зависит, но что касаемо других исков?
-           По причинам названым выше нельзя согласиться и с исковыми требованиями, об освобождении земельного участка в случаях, если документы на него были получены до 2001г. или на нем находится вновь приобретенное имущество или же у арендатора на руках есть так называемое «второе» решение органа государственной власти или местного самоуправления, о чем мы только что говорили.
При этом часто бывает, что когда с такими исками обращаются прокуроры в интересах государства в лице органов местного самоуправления последние не очень то рады такой защите. Ведь находящиеся на таких, якобы самовольно занятых земельных участках, большие промышленные предприятия и маленькие сельские магазинчики являются существенным, а иногда чуть ли не единственным источником денежных отчислений в местную казну. Итогом прекращения их деятельности, которого добивается прокуратура путем выселения с земельного участка, в конце концов являются потеря налоговых поступлений в бюджет, сокращение рабочих мест.
С другой стороны, когда иск подает сам орган местного самоуправления, иногда возникает странная коллизия. С одной стороны, орган дает разрешение на оформление договора аренды, а, с другой, инициирует иск об освобождении земельного участка.
 
-           Как часто такое бывает?
-          Достаточно часто. При этом подобными своими действиями арендодатель как бы подталкивает будущего арендатора к «непрямому» пути решения этих «шероховатостей».
            Далее, иски о возмещении убытков. Среди всех названных их количество имеет наибольший удельный вес.
Но здесь необходимо отметить то, что обязательным признаком нанесения убытков является признак нарушения права. А если нет неправомерности владения, то нет и оснований для взыскания убытков. Несостоятельность утверждений о наличии нарушения норм права в случае занятия земельного участка на основании документов, предоставлявших такое право до 2001 года мы с вами установили выше.
Несостоятельность утверждений о нарушении норм права в случае перехода прав на недвижимость исходит из того, что даже в самом строгом понимании (согласно ст.1 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» и ранее существовавшей ч.3 ст. 125 Земельного кодекса Украины), нарушением можно считать именно использование участка, но не владение им. То есть, если лицо приобрело недвижимость, расположенную на земельном участке, но не эксплуатирует ее, и таким образом, не эксплуатирует и сам земельный участок, то нет состава правонарушения. Ведь его обязательным элементом является именно использование участка (извлечение полезных качеств), но не просто владение.
 
-           То есть выходит, что раз такое лицо нельзя лишить земельного участка и нельзя взыскать с него убытки, причиненные самовольным занятием участка, то такое лицо по сути получило участок в бессрочное и при этом бесплатное пользование? Так ли это?
-           Действительно, возникает естественный вопрос: неужели лица в указанных нами ситуациях могут пользоваться земельными участками бесплатно? Но нет, положительным ответ на данный вопрос быть не может. Это противоречило бы одному из основных современных общественно-экономических принципов землепользования, установленных действующим законодательством, – платности пользования землей. Плата за землю должна быть внесена непременно, но вопрос в таких случаях заключается, в каком именно виде? Ведь традиционные способы не подходят. Нет договора аренды – следовательно нет арендной платы. Нет государственного акта о праве собственности или о праве постоянного пользования землей – нет налога на землю.
 
-           Что же можно предпринять, что бы все таки защитить государство и получить причитающиеся бюджету деньги?
-           Выход есть. С точки зрения некоторых возможность его применения, как и все в праве, носит дискуссионный характер, хотя на мой взгляд эта возможность достаточно очевидна. Но, удивляет то, что, по крайней мере, в моей практике, еще ни один истец не попробовал защитить свои права таким образом – не обратился в суд с иском о кондикции.
Речь идет о взыскании платы за землю в виде компенсации за пользование имуществом, приобретенным без достаточных правовых оснований: статья 1212 Гражданского кодекса Украины. Данная статья применяется в тех случаях, когда лицо приобрело имущество – это первый признак. Второй – что лицо приобрело чужое имущество. И третий – приобрело его без достаточных правовых оснований. В наших случаях, описанных выше, таким имуществом выступает право пользования земельным участком, принадлежащим государству или территориальной громаде. Отсутствие достаточных правовых оснований – это отсутствие предусмотренных действующим законодательством документов, предоставляющих право на использование земли (договоров аренды, государственных актов).
В таких случаях, по статье 1213 этого же кодекса, лицо обязано вернуть имущество, но когда это не возможно – компенсировать приобретенное таким способом право пользования им. Понятно, что в нашем случае речь идет не о возврате земли, а о компенсации безосновательно приобретенного права пользования нею.
 
-           Но как рассчитать такую компенсацию, исходя из каких нормативов?
-           В таких случаях для компенсации могут быть применимы те же  методики, которые официально разработаны и утверждены для расчета арендной платы или для возмещения убытков. То есть истцы, которые обращаются с исками о взыскании арендной платы или о взыскании убытков, могут использовать данные методики и в случаях, когда речь идет о компенсации имущества приобретенного без достаточных оснований.
 
-           Но вы говорите, что данное положение Гражданского кодекса применяется крайне редко.
-           В моей практике истцами оно не было применено ни разу.
 
-           Может быть, те же органы власти, направляющие иски в суды в связи с неправомерным пользованием земельными участками, просто по каким-то причинам не хотят применять данную норму закона? Может, им в своей практике удобнее оставлять ее без внимания?
-           Не исключено, что некоторым лицам в данных земельных правоотношениях по определенным причинам выгодно затягивать процессы заключения договоров аренды... А когда недогадливое лицо не понимает, что от него требуют, его «стимулируют» исками об освобождении, о возврате земельного участка, о сносе зданий, о взыскании каких-то фантастических убытков и т.д. В конце концов, арендатор начинает «понимать», и договор аренды благополучно заключается.
Но, надо сказать, что в подобных ситуациях, при затягивании процессов заключения договоров аренды с одной стороны и при подаче «страшных» но бесперспективных исков с другой стороны, наиболее всего страдает бюджет: отсутствие арендной платы от большого количества не арендуемых, но бесплатно используемых земельных участков наносит ему огромный ущерб.
Если же практика применения статьи 1213 Гражданского кодекса Украины в земельных отношениях станет широко применимой, данная проблема решится сама собой. С одной стороны общество и суд будут избавлены от бесполезной работы с такими бесперспективными исками о возврате участков, о сносе зданий, о взыскании убытков, больше направленными на изображение видимости борьбы с проблемой чем на ее реальное решение, с другой стороны бюджет будет получать причитающиеся ему средства от передачи земли в пользование, с третьей сам землепользователь получит некую определенность в своем правовом статусе и законные основания для оплаты пользования землей.
 
-           Но если она станет широко применимой, зачем тогда лицу вообще заниматься оформлением документов на право полностью легитимного пользования имуществом, в том числе и землей?
-           На данный вопрос есть ответ в той же статье 1213 Гражданского кодекса. Она предполагает, что кроме основного обязательства – выплаты компенсации – существует еще дополнительный платеж: компенсация прибыли, полученной за все время пользования незаконно приобретенным имуществом. Ее, кстати, тоже в общем то несложно рассчитать, хотя и сложнее чем размер основного платежа. Пока нет общепризнанных методик.
Предположим, что есть некий объект недвижимости, на который владелец не заключил договор аренды, но которым пользуется. По этим положениям Гражданского кодекса, он обязан платить компенсацию в размере равном арендной плате и плюс еще уплатить компенсацию за выгоду, полученную за период пользования данным объектом. Именно это обстоятельство будет стимулировать такое лицо быстрее юридически правильно оформить право аренды земельного участка, а не рисковать получаемой прибылью, которую при отсутствии документов на землю  можно потерять всю.
 
-           Вроде бы все просто,.. но воспринимается непривычно.
Действительно просто. А необычным кажется именно из-за отсутствия практики, или даже из-за отсутствия попыток применить эти положения Закона на практике. В отличие от Российской Федерации, где то же существуют такие же точно проблемы и аналогичные нормы закона. При этом решаются такие проблемы именно с помощью исков о кондикции – взыскании платы за пользование имуществом, приобретенным без достаточных правовых оснований. И такие случаи неединичные, а наоборот являются нормой. В этом легко убедится обратив внимание на практику российских арбитражных судов, доступную на соответствующих сайтах в Интернете.
 
-           То есть, проблема вообще не в законодательстве, а в эффективности его применения?
-           Принято сетовать на то, что, мол, наше законодательство является несовершенным. По поводу названных здесь случаев также часто можно услышать нарекания. Но, мне кажется, проблема не столько в несовершенстве, а в неумении или в нежелании, по различным причинам, применять те нормы, которые уже содержатся в праве. Ведь право универсальный регулятор и в жизни не бывает ситуаций которые невозможно было бы с его помощью разрешить. А совершенства, как говорил Сальвадор Дали, не бойтесь, вам его не достичь. Это в полной мере относится и к украинскому законодательству.
 
 
 
 
Пресс-служба хозяйственного суда
Харьковской области.